Seit Jahren ist die Besteuerung von Unternehmensgewinnen ein politischer Dauerbrenner. Die Politik wirkte die letzten Jahrzehnte wie paralysiert, da dem politisch kaum etwas entgegengesetzt wurde. Dabei gibt es etliche Möglichkeiten für Nationalstaaten. In den letzten Monaten ist klar geworden: Es gibt internationalen Fortschritt – die Mindeststeuer. Sie zieht eine nahezu globale Untergrenze für die Gewinnbesteuerung ein. Nichtsdestotrotz gibt es in der Ausgestaltung, in der Anwendung und in den Details einige Probleme.
Transkript: Interview mit Christoph Trautvetter
Hallo und herzlich willkommen sind in Wirtschaftsfragen. Mein Name ist Lukas Scholle und heute geht es um die am letzten Wochenende von 136 Ländern beschlossene Mindeststeuer.
Christoph Trautvetter: Es ist zu kompliziert, zu schwer anzuwenden, es lässt zu viele Lücken, es lässt zu viel Spielraum und es lässt eben nach wie vor auch noch viel zu viele Fragen offen.
Das war Christoph Trautvetter, der heute auf die Wirtschaftsfragen antworten wird. Er ist Ökonom, Referent bei Netzwerk Steuergerechtigkeit und Experte für Unternehmensbesteuerung. Das Thema der internationalen Unternehmensbesteuerung ist seit Jahren ein politischer Dauerbrenner.
Die Steuervermeidung von Großkonzernen löst nämlich eine Reihe von Problemen aus. Zum einen reduzieren sie den finanziellen Handlungsspielraum des Staates, durch die fehlenden Steuereinnahmen, wenn gleichzeitig an restriktiven Haushaltsregeln wie zum Beispiel der Schuldenbremse festgehalten wird. Zum anderen verschwenden sie reale Ressourcen bei Steuerberatern, die die Konstruktion vornehmen, Journalisten, die die Aufdeckung machen, und gegebenenfalls Behörden, die das dann verfolgen müssen. Darüber hinaus verzerren sie auch enorm den Wettbewerb, da kleine und mittelständische Unternehmen in der Regel keine steuerlichen Vermeidungsstrategie nutzen. Auch auf die Ungleichheit hat es einen Einfluss. Durch die höheren Gewinne steigt entweder der Firmenwert oder die Ausschüttungen steigen.
Das Problem mit der Steuervermeidung ist allerdings seit Jahren schon bekannt. So kam der Ökonom Steffen Redeker in einer Studie im letzten Jahr, wo er die Besteuerungsorte von DAX-Konzern analysierte, zu dem Urteil, dass alle DAX-Unternehmen in Steueroasen vertreten sind und 18 sich sogar auf der Schwarzen Liste der EU für Steueroasen befinden. Der Ökonom Christoph Spengel zeigt in seinen Berechnungen, dass der effektive Steuersatz für DAX-Unternehmen deutlich unter dem gesetzlich vorgeschriebenen liegt. Die Steuervermeidung existiert natürlich nicht nur bei DAX-Unternehmen, sondern auch bei großen Mittelständlern. So werden über schwer messbare und meist immaterielle Wirtschaftsgüter Gewinne mit zum Beispiel künstlichen Lizenzkosten oder firmeninternen Krediten an Tochtergesellschaften in Steueroasen verschoben.
Kürzliche Berechnungen kamen zu dem Ergebnis, dass Deutschland jährlich 21 Milliarden Euro an Unternehmenssteuern durch die Steuervermeidung verliert. Das ist also fast ein Drittel des gesamten Unternehmensteueraufkommens. Um das zu verändern, gibt es etliche Sofortmaßnahmen. So könne man Staatshilfen an die Bedingungen knüpfen, dass Unternehmen keine aggressive Steuerplanung vornehmen. Die softere Variante wäre, dass die Unternehmen immerhin anhand eines öffentlichen Country-by-Country-Reportings ihre tatsächlichen Geschäfte vor Ort belegen müssen. Daneben könnte man zur Eindämmung von Steuervermeidung Quellensteuer auf Finanzflüsse in Steueroasen erheben.
Das waren jetzt vor allem nationale Handlungsoption. Daneben gibt es auch zahlreiche internationale Maßnahmen. Derzeit konkurrieren Staaten in Steuerfragen, was zur Folge hat, dass die Unternehmenssteuern immer weiter gesenkt werden. Dagegen hilft eine Mindeststeuer, um den Wettbewerb nach unten zu begrenzen. Eine solche Mindeststeuer ist seit Jahren in der Planung und wurde am 08.10.2021 von 136 Ländern beschlossen. Dass die Mindeststeuer von 136 Ländern getragen wird, zeigt ein breites politisches Bündnis – oder anders formuliert: den kleinsten gemeinsamen Nenner. Sie soll ab dem Jahr 2023 für profitable Großkonzerne in Höhe von 15 Prozent gelten. In diesem Satz verbergen sich schon einige Hinweise auf die Probleme. Zum einen ist es die Höhe. Das US-Finanzministerium hat zum Beispiel lange Zeit 21 Prozent als Mindeststeuer gefordert. Zum anderen ist es die Profitabilität als Voraussetzung.
Gehen wir aber nur mal ein paar Schritte zurück. Die Steuer besteht aus zwei Säulen. Lieber Christoph, Du hast dich bereits in einer Studie der Mindeststeuer ausführlich gewidmet. Kannst du in ein paar Sätzen erklären, wofür die zwei Säulen stehen.
Christoph Trautvetter: Säule 1 soll dafür sorgen, dass die Besteuerungs-Rechte bei den großen profitablen Konzernen gerechter verteilt werden. Dass also die Länder, wo die Konzerne ihre Produkte verkaufen, auch etwas von den Steuern abbekommen. Das geht vor allen Dingen darauf zurück, dass die Digitalkonzerne ihre Gewinne oft dorthin verschieben, wo ihre Patente, wo ihre Software oder wo auch ihre Markennamen registriert sind und nicht da zahlen, wo tatsächlich ihre Kunden sind. Säule 1 soll dafür sorgen, dass es da gerechter wird, indem ein Teil der Gewinne eben nicht mehr einfach verschoben werden kann, sondern entsprechend der Kunden verteilt werden soll.
Säule 2 ist eine Mindeststeuer. Sie soll dafür sorgen, dass egal wo die Gewinne hin verschoben werden, am Ende immer mindestens 15 Prozent Steuern darauf fällig werden. Das heißt, selbst wenn ein großer Konzern seine Gewinne in eine Steueroase verschiebt, wo 0 Prozent Unternehmenssteuern verlangt werden, dann muss er in seinem Heimatstaat die Lücke zu den 15 Prozent nachzahlen. Damit wird es im Prinzip unmöglich, für Steueroasen Gewinne anzuziehen, die mit 0 Prozent versteuert werden sollen, weil in jedem Fall dann nachversteuert werden muss. Das Problem bei Säule 2 ist allerdings, dass diese Nachversteuerung im Heimatland passiert und nicht in dem Land, wo die Gewinne tatsächlich erwirtschaftet worden.
Das ist natürlich problematisch, insbesondere wenn Länder aufgrund ihrer fragwürdigen Verschuldungsregeln auf Steuereinnahmen angewiesen sind. Welche Länder profitieren von der Mindeststeuer am meisten?
Christoph Trautvetter: Von der Mindestsicherung aus Säule 2 profitieren deswegen vor allen Dingen die Heimatstaaten, allen voran die USA. Wo die größten profitabelsten Konzerne herkommen und wo auch die Gewinn-Verschiebungen bisher am stärksten war. Das heißt, große Konzerne wie Google, Facebook, Amazon, Apple, um die es ja in der Reform, vor allen Dingen in der öffentlichen Wahrnehmung ging, die werden jetzt in den USA zusätzlich Steuern auf die Gewinne zahlen, die sie in Europa erwirtschaftet und über Irland und andere Steueroasen bisher zu niedrig versteuert haben. In einer zweiten Runde profitieren auch Länder wie Irland, Luxemburg, Holland, also die europäischen Steueroasen, auch die weltweiten Steueroasen, weil sie können jetzt entscheiden, ihren Steuersatz nicht mehr bei null zu belassen, sondern auf 15 Prozent anzuheben und damit die Mindeststeuer quasi im eigenen Land zu kassieren. Und weil die Mindeststeuer aber mit 15 Prozent immer noch relativ niedrig ist, besteht immer noch der Anreiz, Gewinne aus Deutschland nach Irland zu verschieben. Von Deutschland, Frankreich, auch aus den afrikanischen Staaten in Steueroasen zu verschieben, wo sie mit 15 Prozent niedrig versteuert werden. Das heißt, wer nicht davon profitiert, sind die kleinen Staaten mit hohen Steuersätzen, wo es also keine Konzernsitze gibt. Und vor allen Dingen also die afrikanischen Staaten, aber auch europäische Staaten wie Portugal, Spanien, Italien. Viele, viele Staaten, bei denen es sehr wenig Konzernsitze gibt, die selbst wenig von der Mindeststeuer profitieren und die von den Zusatzeinnahmen, die aus der Säule 2 kreiert werden, eben nichts abbekommen.
Also besteht auch weiterhin der Steuersenkungsdruck für Länder wie Deutschland, deren Unternehmenssteuern deutlich höher als die Mindeststeuer ist. Während der Beratungen gab es auch die Befürchtung, dass Unternehmen wie zum Beispiel Amazon sogar gar nicht von einem Mindeststeuer betroffen sein würden. Ist das weiterhin wahrscheinlich?
Christoph Trautvetter: Vor allen Dingen bei Säule 1 gab es sehr lange und intensive Verhandlungen darüber, welche Unternehmen eigentlich betroffen sind, welche eigentlich gemeint sind. Ursprünglich ist man damit gestartet zu sagen: Wir wollen digitale Konzerne – Konzerne mit digitalem Geschäftsmodell – fairer besteuern. Dann hat man aber relativ schnell gemerkt, dass es schwierig ist, digitale Konzerne abzutrennen von einem normalen Konzern, weil auch Audi, BMW und viele eher traditionell-industriell geprägte Konzerne einen sehr großen Digital-Anteil an ihrem Geschäft mittlerweile haben. Und man hat gemerkt, dass Apple zum Beispiel, dass überhaupt kein Digitalkonzerne ist, sondern eigentlich Handys verkauft, so wie BMW Autos verkauft, trotzdem sehr viele Gewinne verschiebt, trotzdem sehr ungerecht besteuert wird, dass man auch bei diesem Konzern neue Regeln braucht. Deswegen ist man jetzt auf Drängen der USA dazu übergegangen, die profitabelsten und größten Konzerne zu besteuern. Also die Konzerne, die im Jahr mehr als 20 Milliarden Umsatz haben und Profite oberhalb von 10 Prozent des Umsatzes machen. Das sind ungefähr 70 große Konzerne. Aus Deutschland ist da nur einer dabei, nämlich SAP. Und an der Spitze stehen da Google, Apple, Facebook, Amazon. Und bei Amazon ist es eine Frage; tatsächlich, weil Amazon konzernweit noch relativ geringe Gewinne macht, aber der AWS, das Segment AWS, also da, wo die Datenbanken von Server-Dienstleistung von Amazon angeboten werden, die machen einen sehr, sehr hohen Gewinn. Und man hat sich jetzt in der aktuellen Fassung der Reform darauf geeinigt, dass Amazon tatsächlich auch mit betroffen wäre, obwohl sie als Gesamtkonzern nicht so profitabel sind, um diese 10 Prozent-Grenze zu überschreiten. Aber weil ein Teil eben sowohl die Umsatz-Grenze als auch die Profit-Grenze überschreitet, wäre Amazon möglicherweise auch jetzt dabei.
Das ist jaimmerhin schon mal noch ein weiterer positiver Punkt über die Mindeststeuer. Olaf Scholz feiert dies als wichtigen Schritt für mehr Steuergerechtigkeit. Siehst du das genauso oder hast du weitergehende Vorstellungen?
Christoph Trautvetter: Die Reaktionen auf die Reformvorschläge sind sehr gemixt. Vor allen Dingen aus den USA, aber auch aus Deutschland kommen Stimmen, die diese Reform als einen historischen Sieg gegen die Steueroasen feiern. Und damit haben sie, und damit hat auch Olaf Scholz in gewisser Weise recht, weil tatsächlich diese Mindeststeuer dafür sorgt, dass das Modell der Steueroasen nicht mehr so funktioniert wie in der Vergangenheit. Die großen Länder nutzen also jetzt endlich die Macht, die sie haben, tatsächlich zu sagen: Ihre eigenen Konzerne und die Geschäfte, die bei ihnen vor Ort stattfinden, können nicht ohne Weiteres mehr in Steueroasen, niedrig besteuert, verschoben werden. Das ist schon lange überfällig und nötig und gefordert. Und sehr gut, dass es diesen Schritt endlich gibt. Allerdings ist die Mindeststeuer von 15 Prozent zu niedrig, um diese Gewinn-Verschiebung komplett zu stoppen und auch zu niedrig, um den Unterbietungs-Wettbewerb, den wir jetzt schon seit Jahrzehnten sehen, zu beenden. Also die Unternehmenssteuern sinken weltweit seit Jahrzehnten, weil sich Staaten gegenseitig versuchen zu unterbieten.
Die größte Kritik gibt es allerdings auch berechtigterweise an der Säule 1, also an der Neuverteilung der Besteuerungs-Rechte. Man kann sagen, dass wegen der Säule 2 die Ambitionen bei Säule 1 sehr viel geringer waren. Das heißt vor allen Dingen die USA und Deutschland haben darauf gedrängt, dass es eine weltweite Mindeststeuer gibt und haben im Austausch dafür die Neuverteilung der Besteuerungs-Rechte vernachlässigt. Das heißt, dass also jetzt die Gewinne der knapp 100 größten Konzerne zwar neu verteilt werden, aber von diesen Gewinnen nur ein ganz, ganz kleiner Teil tatsächlich jetzt am Ende in den Markt-Staaten ankommt. Nämlich 25 Prozent der Gewinne, die über eine Grenze von 10 Prozent hinausgehen. Also von den insgesamt mehreren Billionen Gewinn, kommen am Ende nur wenige Milliarden tatsächlich in den Quellen-Ländern an und im Austausch dafür müssen die Digital-Steuern in den Ländern abgeschafft werden. Also die Steuern, die im Prinzip erst als Druckmittel dafür gesorgt haben, dass diese Reformen überhaupt kommen. Die Steuern, die dafür gesorgt haben, dass selbst Amazon, Facebook, Google sich für diese Reformen ausgesprochen haben. Und der Preis, den die Länder mit diesen Steuern dafür zahlen, ist sehr, sehr hoch. Das heißt, wir sehen in Großbritannien, in Frankreich, in Kanada, die solche Digital-Steuern eingeführt haben, dass sie jetzt aus der Säule 1 weniger rausbekommen als das, was sie durch die Abschaffung der Digital Steuern opfern. Und wir sehen auch insgesamt, für Google gesprochen, dass von diesen zusätzlichen Gewinnen, die hier in Deutschland erwirtschaftet werden, also auch in Deutschland, sehr wenig ankommt und der Großteil nach wie vor, vor allen Dingen in den USA bleibt. Also da hat sich bei Säule 1 ganz eindeutig die USA und die Interessen der USA durchgesetzt, da möglichst wenig neu zu verteilen und möglichst viel selbst zu behalten.
Und abschließend vielleicht kann man insgesamt über das Reformpaket sagen: Es ist zu kompliziert, vor allen Dingen für die Steuerbehörden in den ärmeren Ländern zu schwer anzuwenden. Es lässt zu viele Lücken, es lässt zu viel Spielraum und es lässt eben nach wie vor auch noch viel zu viele Fragen offen, wo wahrscheinlich in den Details noch wesentliche Abschwächung dazu kommen werden. Dabei gäbe es eigentlich eine sehr einfache Alternative. Und die Reformen sind vielleicht ein kleiner Schritt in diese Richtung, aber sie sind weit davon entfernt, diesen Schritt auch wirklich zu gehen. Diese Alternative ist die sogenannte Gesamtkonzern-Steuer. Das heißt also eine Steuer, wo man guckt, wo man Apple, Google, Facebook als einen Konzern betrachtet und nicht als eine Summe von vielen kleinen Tochtergesellschaften, die jeder ihre eigene Steuererklärung abgeben. Und den Gewinn, den dieser eine Konzern auch gegenüber seinen Aktionären berichtet, der wird als Ausgangsgröße für die Besteuerung genommen. Und auf diesen Konzern-Gewinn wird nach einer Formel auf die Länder verteilt, wo die Mitarbeiter sind, wo die Fabriken sind, wo die Kunden sitzen. Und dadurch kriegt jedes Land relativ einfach – wie gesagt, basierend auf der einen Zahl, die sowieso gegenüber den Aktionären berichtet wird – einen fairen Anteil entsprechend ihres Anteils an den Geschäften des Konzerns.
Das klingt schon eher nach einer echten Mindeststeuer. Hast du sonst noch einen weiteren Punkt, der dir bei der internationalen Unternehmensbesteuerung besonders wichtig ist?
Christoph Trautvetter: Insgesamt macht die Reform einen Schritt nach vorne, aber erfüllt die Erwartungen, die wir alle an diese Reform gesetzt haben, nicht und sorgt eben am Ende nicht dafür, dass die Digitalkonzerne hier in Deutschland ihren fairen Anteil auch zum Gemeinwesen beitragen und sorgt auch nicht dafür, dass die starke Einkommenskonzentration, die starke Vermögenskonzentration bei den Eigentümern dieser wenigen Multi-Milliarden-Firmen irgendwie gerechter verteilt wird. Und dazu gehört am Ende auch noch deutlich mehr als nur eine Unternehmensbesteuerung. Dazu müssen wir, wenn wir uns das gesamte Steuersystem angucken, genauso auch die Einkommenssteuer, die Steuer auf die Gewinne, Kapitalerträge – wenn sie an die Privatperson ausgeschüttet werden – die Steuern auf große Vermögen, auf Erbschaften und eine ganze Reihe anderer Faktoren, die insgesamt in den letzten Jahrzehnten dazu geführt haben, dass unser Steuersystem immer ungerechter wird, dass unser Steuersystem immer weniger schafft, große Vermögensansammlungen, dynastische, fast feudale Vermögen, Strukturen zu korrigieren und abzubauen. Und dabei spielt, wie gesagt in diesem Gesamt-Steuersystem die Unternehmenssteuer eine wichtige Rolle, aber nicht die wichtigste. Mindestens genauso wichtig ist die Frage: Wie besteuern wir Kapitaleinkommen? Wie besteuern wir Vermögen und Erbschaften?
Vielen Dank, Christoph! Also halten wir fest: Es ist ein Schritt in die richtige Richtung, aber weitaus schwächer als es notwendig wäre. Fraglich ist, ob sich die Standortpolitik nun weg von Steuerfragen und hin zu Subventionsfragen verschiebt. Die Mindeststeuer an sich bietet einerseits den politischen Rahmen, sie nach und nach zu erhöhen und die internationalen Steuersätze anzugleichen und andererseits könnte sie die Politik auf Jahre lähmen, da die Lösung ja bereits gefunden wurde. Aus progressiver Sicht kann das nur der Startschuss für weitere Reformen sein. Bis dahin könnt ihr den Podcast gerne abonnieren und weiterempfehlen. Bis zum nächsten Mal.